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El sector portuario europeo inmerso en un mar de dudas

15/11/2002

El sector portuario europeo atraviesa uno de los momentos más delicados de su historia reciente debido a la propuesta de directiva sobre el Acceso al Mercado de los Servicios Portuarios que, en estos momentos, se discute en Bruselas. Una situación que, previsiblemente, se complicará aún más antes de que la norma entre en vigor.

Además, en nuestro país el sector vive un desconcierto adicional por el borrador de la futura Ley de Financiación de Servicios Portuarios en manos del ministerio de Fomento, cuya oportunidad es cuestionada por los agentes implicados. Aunque la aprobación definitiva de la propuesta de directiva sobre el Acceso al Mercado de los Servicios Portuarios se producirá previsiblemente en junio de 2003, lo cierto es que el proyecto tiene aún por delante un largo camino.

La iniciativa fue presentada hace aproximadamente un año y medio por la vicepresidenta de la Comisión Europea y comisaria de Transportes y Energía, Loyola de Palacio, con el objetivo de "“diseñar un marco jurídico común que fomente la transparencia de los flujos de capitales públicos hacia los puertos marítimos y que regule la competencia en los diferentes servicios portuarios"”.

Estos servicios –que incluyen la manipulación de la carga (estiba), el remolque, el amarre, el practicaje y los servicios de pasajeros– se desempeñan en 350 puertos comunitarios y en más de 50 en nuestro país cumpliendo los requisitos establecidos por la norma, es decir: tienen un volumen de actividad anual superior a 1,5 millones de toneladas de carga o 200.000 pasajeros.

Una medida que ha sido calificada por la comisaria de "“decisión valiente que permitirá mantener el transporte marítimo al más alto nivel”". En parecidos términos se expresaba el ministro de Fomento, Francisco Álvarez-Cascos, durante su comparencia ante la Comisión de Infraestructuras del Congreso de los Diputados el pasado 26 de junio:

"“La valoración del proyecto de directiva, desde una perspectiva española, es francamente positiva porque viene a reforzar el modelo portuario español y su previsión de desarrollo, todo ello en un marco de competencia y de transparencia en los procedimientos de acceso al mercado”", explica Cascos.

A pesar de los elogios que el documento ha recibido desde instancias políticas, los agentes del sector han criticado duramente el texto por el modo en que se han entendido criterios como la autoasistencia, el practicaje y la estiba.
 

La autoasistencia

Y es que éste es uno de los puntos que más enfrentamientos ha causado, ya que la directiva reconoce el derecho a la autoasistencia, es decir, a que los usuarios del puerto puedan prestar por sí mismos los servicios a sus buques o cargas, sin necesidad de contratarlos a terceros.

Para Manuel Carlier, presidente del grupo de trabajo sobre puertos de ECSA (Asociación de Armadores de la Unión Europea, en sus siglas en inglés) y director general de la asociación de navieros españoles ANAVE, esta directiva rompe con una práctica que obliga a los profesionales del sector a recibir unos servicios que ellos consideran que no necesitan.

Si bien Carlier matiza que la inmensa mayoría de las empresas navieras preferirían no tener que ejercitar el derecho a la autoasistencia si dispusieran de una oferta de servicios de calidad y a precios razonables. “"No obstante"”, continua Carlier, “"el mero hecho de que exista dicha posibilidad resulta fundamental para mejorar la relación entre el coste y la calidad de los servicios y evitar los abusos que ahora pueden darse”".

Por su parte, Julián García, secretario general de IDC (Consejo Internacional de Estibadores, en sus siglas en inglés), critica esta posibilidad e insiste en señalar que un naviero debería competir en las mismas condiciones que una empresa estibadora. "“No entendemos el porqué de una normativa diferente. Si tenemos que respetar una normativa determinada en materia de seguridad o inversiones, en nuestra opinión, los navieros que quieran dedicarse a la estiba deberán cumplir las mismas condiciones”", afirma García.

El Parlamento y el Consejo Europeo parecen haber dado la razón al lDC puesto que han incluido una enmienda en la que se matiza que “los criterios aplicables a todos aquellos que ejerzan el derecho de autoasistencia deberán ser los mismos que los fijados para otros prestadores de los mismos o similares servicios”.

El practicaje

Otra de las cuestiones que divide a los Quince son los periodos máximos de concesión de permisos para los suministradores de servicios portuarios y de practicaje. La propuesta parte de un plazo mínimo de cinco años en el caso de que la prestación del servicio no requiera realizar inversiones significativas, llegando hasta 25 años cuando se hayan invertido importes considerables en activos fijos.

El Reino Unido, por su parte, proponía que transcurriesen 45 años antes de que otros suministradores pudieran prestar esos servicios. La fórmula de consenso, apoyada por la presidencia española, propone que sean 36 años el tiempo máximo.

El secretario general de la Federación de Prácticos de España, Emilio Martín Bauzá, se muestra satisfecho por el reconocimiento de la singularidad del practicaje que ha valorado la Comisión. Según sus palabras, es indiscutible que para un práctico el conocimiento local tiene mucho más valor: “Lo que un práctico sabe de un puerto en particular no puede aplicarlo a ningún otro. Por lo tanto, éste es un activo que hay que tener presente de una manera muy distinta. Y es lo que se ha hecho”.

El texto concede 10 años al límite de las autorizaciones de los prácticos, un plazo superior, y establece además que el régimen pueda ser concesional con la posibilidad de tomar una decisión sin necesidad de concurso donde así proceda. Por último, recoge la posibilidad de limitar a un único prestatario el desempeño de este servicio. “Ésta es la única ocasión en la que la directiva contempla esta posibilidad”, puntualiza el secretario general de la Federación.

No obstante, en este mismo ámbito queda pendiente una cuestión que ha enfrentado duramente a los prácticos y a la Comisión Europea. En primera lectura el Parlamento votaba a favor de excluir los servicios de amarre y practicaje del texto por entender que éstos deben pertenecer al ámbito público, un punto que finalmente no se recogió.

El presidente de EMPA (Asociación Europea de Prácticos de Puertos, en sus siglas en inglés), Gianfranco Gasperini, en una carta abierta dirigida a la comisaria Loyola de Palacio señalaba que “los prácticos realizan un servicio íntimamente relacionado con la seguridad de la navegación y cumplen una función con naturaleza de servicio público”. Tal y como continúa el texto: “La circunstancia de que sean los usuarios finales del servicio los que paguen su coste no modifica de ninguna manera la naturaleza pública del practicaje. Es más, éste es otro caso en el que el coste del servicio público se paga con transparencia por el beneficiario directo: el buque. Pero esto no transforma su naturaleza en hipotético servicio “comercial”. Los informes y estudios encargados por la propia Comisión han llegado a la misma conclusión y pensamos que hubiera sido lógico tenerlos en cuenta”, se lamenta Gasperini en su escrito.

El subsecretario del ministerio de Fomento, Adolfo Menéndez se ha mostrado de acuerdo con esta postura: “Aunque el Gobierno apoya el proceso de liberalización no parece razonable empezar a liberalizar lo relativo a seguridad”, en clara alusión a la idea de liberalizar el practicaje. En su opinión, se trata de una de las maniobras en las que más se arriesga la seguridad del transporte, por lo que “éste deberá ser un proceso gradual y, desde luego, no el primero en acometerse”, puntualiza Menéndez.

En parecido sentido se ha manifestado la asociación de navieros ANAVE que considera “razonable” el tratamiento especial dado al practicaje por su incidencia en la seguridad.

Aunque la protección del medio ambiente, la seguridad y las obligaciones de servicio público han adquirido peso en las modificaciones realizadas por el Parlamento y el Consejo, la Federación de Prácticos de España mira con precaución las próximas medidas propuestas sobre la mesa.

“Esta Directiva no es el fin del camino”, adelantaba el ministro de Fomento, Francisco Álvarez-Cascos, durante su comparencia en el Congreso. “Todos los estados miembros estuvimos de acuerdo en Luxemburgo en que el próximo paso, que debe ser inmediato, es abordar las cuestiones relativas a la competencia entre puertos, incluyendo aquí los temas de financiación de los puertos, ayudas de Estado, transparencia, etc.”. Cuestiones en torno a las cuales el Consejo de Ministros de la UE, en su última reunión, aprobó una declaración en la que se solicitaba a la Comisión la presentación de propuestas en el plazo más breve posible. “Sólo así podrá considerarse concluido el denominado paquete portuario”, aseguraba el ministro.

Emilio Martín, secretario general de la Federación de Prácticos, se muestra de acuerdo con este punto de vista, aunque con matices. “En el proyecto de directiva actual se incluye el practicaje, mientras se dejan de lado cuestiones como la inclusión o no de las ayudas del Estado en la estructura de costes de los puertos”, subraya.

El secretario general de IDC, Julián García, coincide con Martín pero va más lejos: “La directiva recoge las tesis de los gobiernos de los países del norte –como Alemania, Bélgica y Holanda– en los que los puertos están fuertemente subvencionados. Además, éstos han presionado para que estos asuntos no se incluyan”.

La estiba

Los estibadores, el colectivo que se encarga de estibar, desestibar, recibir, entregar, clasificar y consolidar (llenar y vaciar contenedores) mercancía, a través del secretario general de IDC, han criticado duramente el tratamiento que se hace de la estiba.

El documento, con el derecho de autoasistencia, establece la posibilidad de que los usuarios del puerto puedan prestar por sí mismos estos servicios a sus buques o cargas, sin necesidad de contratarlos a terceros. Una posibilidad que, para Julián García, pone en peligro la existencia del estibador.

Por otro lado, en opinión de Manuel Carlier, es fundamental que los servicios de estiba se mantengan, como ha propuesto la Comisión, dentro del ámbito de la directiva puesto que representan un importante porcentaje en los costes totales del transporte marítimo puerta a puerta y tienen, además, un margen muy amplio para la mejora de la relación entre el coste, la calidad y la eficacia.

Por otra parte, Carlier puntualiza que “no existen razones de seguridad, formación, ni de ningún otro tipo, que puedan justificar el mantenimiento de unos regímenes laborales restrictivos que, aunque pudieron tener justificación en el momento en que se introdujeron (hace 15 años), hoy día se traducen en una situación de injustificado privilegio para unos colectivos laborales concretos en detrimento del interés común”.

Así las cosas, desde IDC se han intensificado los contactos con numerosos representantes e instituciones de la UE. La asociación ha hecho llegar sus propuestas al Parlamento Europeo, a los ministros de los respectivos países y se ha reunido, además, con Margaritis Schinas, jefe del gabinete adjunto a la vicepresidencia de la Comisión Europea, con el objetivo de modificar el tratamiento de la estiba que recoge la propuesta.

“Nosotros seguiremos realizando todos los contactos posibles y no renunciamos a ninguna mesa de negociación. Pero, ante todo, debemos dejar claro que no estamos de acuerdo con el enfoque del texto. Y si la única forma que nos queda son las movilizaciones, pues seguiremos adelante”, comenta Julián García.

Y en España

Al margen de los movimientos que se producen en el ámbito europeo, en nuestro país el sector vive un momento en el que la concepción del actual sistema está a punto de cambiar radicalmente. El ministerio de Fomento tiene ya en sus manos el borrador de la futura ley de prestación de los servicios portuarios, conocida como Ley de Financiación de los Puertos. Un documento que nace con el propósito de crear un nuevo marco financiero concesional –en el que se pagará un importe por la instalación utilizada y no por el paso de la carga– y de prestación de servicios.

El proyecto ha llegado al ministerio, procedente del ente público Puertos del Estado, con un retraso de algo más de un año ya que inicialmente se había previsto únicamente el diseño de un nuevo sistema económico-financiero, punto de partida de la actual regulación. No obstante, desde el ministerio se confía en que el nuevo proyecto de ley se apruebe en la primavera de 2003, aunque antes es necesario que el resto de los ministerios afectados –Hacienda y Economía– emitan sus respectivos informes.

El proyecto tiene como objetivo principal reducir el coste de la mercancía a su paso por los puertos españoles y que éstos sean “autosuficientes económicamente”. "Se plantea una libertad tarifaria que “garantizará la competitividad de cada puerto y, sobre todo, no alterará sus niveles de rentabilidad”", detalló José Llorca, presidente de Puertos del Estado, durante su comparencia ante la Comisión de Infraestructuras del Congreso de los Diputados el 26 de octubre de 2001.

Según los datos que baraja Puertos del Estado, entre el 20 y el 25% del total, el coste del paso de un contenedor por un puerto, dependiendo de las instalaciones, corresponde a las tasas portuarias. El resto engloba la prestación de servicios por la iniciativa privada. A su vez, este 75% se reparte entre la manipulación de la mercancía (con un 65%), los servicios técnico-marítimos (remolque, amarre y practicaje) con un 5% y la consignación con otro 5%.

En opinión del presidente de Puertos del Estado “las infraestructuras españolas son más caras no tanto por las tasas, sino por la prestación de los servicios. El nuevo proyecto de ley pretende reducir dichos costes con un incremento de la T1 (tasa del buque) en detrimento de la T3 (tasa de la mercancía). Se trata de avanzar en un modelo concesional en el que se pague por el suelo o la instalación utilizada y no por la carga”.

Además, según Llorca, “la reducción del coste de los servicios dependerá de una mayor libertad de acceso a su prestación, lo que generará el interés de nuevas compañías. Bajarán las tarifas una vez que aumente tanto la competencia entre puertos como en el interior de cada uno, a través del desarrollo de actividades de distintos operadores”.

Fuente: Marisa Marcos


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El hecho de que según la nueva ley exista la posibilidad de la autoasistencia resulta fundamental para mejorar la relación entre el coste y la calidad de los servicios. Se cuestiona la oportunidad de la Ley de Financiación de Puertos, que sustituye a otra norma que, en apenas dos años, necesitará una reforma tan pronto como el Gobierno tenga que trasponer la directiva comunitaria de Acceso al Mercado de los Servicios Portuarios.


Nuevas leyes para España: la cara y la cruz

El documento inicial que el ministerio de Fomento remitió, a través de Puertos del Estado, a los agentes del sector para recoger sus impresiones, ha sido acogido de muy diferentes maneras.

La asociación de navieros ANAVE, por boca de su director general, Manuel Carlier, considera que el documento “muestra una voluntad decidida de avance en la liberalización de los servicios portuarios, algo muy necesario para el adecuado desarrollo del transporte marítimo, en especial el de corta distancia, en línea con la propuesta de directiva europea de Acceso al Mercado de los Servicios Portuarios”.

Las empresas navieras también consideran positivo que sean las Autoridades Portuarias las que vayan a gestionar los servicios denominados generales –esto es, ordenación del tráfico, ayudas a la navegación, infraestructuras, policía, protección civil, salvamento, lucha contra la contaminación, etc.–, incluyendo los Centros de Control del Tráfico Portuario.

Carlier ha manifestado su deseo de que estas medidas sean aplicadas “plena y homogéneamente” por parte de las Autoridades Portuarias, así como la conveniencia de que “se constituya un consejo consultivo de usuarios sobre servicios portuarios tanto en cada puerto como a escala nacional que garantice la transparencia en la aplicación de la nueva ley”.

Finalmente se valora muy positivamente la revisión del marco de las actuales sociedades de estiba, al entender que su transformación resulta fundamental para la mejora de la eficacia de los puertos españoles puesto que rompe con una práctica que obliga a los profesionales del sector a recibir unos servicios que ellos consideran que no necesitan.

El documento contempla la trasformación de las sociedades de estiba y desestiba en un plazo no superior a seis meses una vez que entre en vigor la ley. Estas compañías, que en la actualidad están participadas en un 51% por las Autoridades Portuarias, serán Agrupaciones de Interés Económico, de carácter eminentemente privado, de las que pasarán a depender las plantillas, aunque subrogando todos los derechos y obligaciones.

Esta medida podría significar la desaparición de las Autoridades Portuarias como se han entendido hasta ahora. Este hecho, en opinión de Julián García, que también es presidente de la Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar, "constituye “una agresión directa al actual sistema de estiba, en lugar de dotar a los puertos españoles de instrumentos para continuar incrementando su productividad y su competitividad"”.

Además, Julián García muestra su inquietud por la actitud del Gobierno en relación con los detalles del texto: "“Del borrador de proyecto de ley al que, tanto el ministro de Fomento como el presidente de Puertos del Estado, nos aseguraron que tendríamos acceso, y por ahora no conocemos más que las líneas maestras. No obstante, nos han inquietado bastante”. Pero en todo caso, y al margen de estos detalles, “creemos que es una ley que rompe con 14 años de paz laboral y que, sobretodo, no entendemos"” , dice.

Según datos de la Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar, el sector portuario español ha crecido entre un 6 y un 7% en tráficos no cautivos –los trasbordos de contenedores–. Ha alcanzado un elevadísimo nivel de formación que se refleja en la productividad que, además, se ha incrementado notablemente.

En los últimos convenios se han contenido las masas salariales y se ha rejuvenecido más del 60% de la plantilla. “"No negamos que la situación del sector sea mejorable, afirma Julián García, pero nos dotamos de buenas herramientas que, además, utilizamos razonablemente bien".

Y continúa: “"Así que se nos presenta un otoño caliente y en España por un doble motivo. Ya se están haciendo los primeros preparativos para las movilizaciones. Si CC.OO. y UGT cumplen el acuerdo que hemos alcanzado, pararán el 100% de los puertos y si no lo cumplen parará muy posiblemente el 95%"”.

García, en su calidad de secretario general de IDC, ha asegurado que desde Europa se prestará mucha atención a lo que vaya a suceder en nuestro país teniendo como referencia las medidas a adoptar frente a directiva de la UE.

Incluso el secretario general de la Federación de Prácticos de España, Emilio Martín Bauzá, se cuestiona la oportunidad de una ley que sustituye a otra norma "“que no es tan antigua, y que en apenas dos años necesitará una nueva reforma: tan pronto como el Gobierno tenga que trasponer la directiva comunitaria a nuestra legislación”".