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Infraestructuras, un negocio privado

01/01/2005

El dinero se ha vuelto un bien cada vez más escaso. La mayor parte de los países europeos se las ven y se las desean para encontrar financiación para sus infraestructuras. Esta situación es particularmente grave en España, principal perjudicado por la ampliación al Este de Europa ya que perderá 11.000 millones de euros que recibía de los fondos estructurales. Ante este hecho, los gobiernos europeos han optado por buscar capital privado. En los próximos años prisiones, hospitales, autopistas, ferrocarriles e, incluso, las guarderías serán gestionadas por la iniciativa privada.

Las arcas públicas no dan para más y hay que afinar el ingenio porque los fondos europeos se acaban bruscamente y resulta imprescindible seguir con el desarrollo de las infraestructuras. Hace falta dinero y los gobiernos de todos los países europeos, independientemente de su orientación política, están buscando el maná que supone la iniciativa privada.

Tanto es así, que una nueva ola de privatizaciones –aunque en puridad no pueda hablarse de ellas como tales, sino de cesión de la gestión de la infraestructura por un periodo de tiempo– recorre Europa. Desde hospitales a guarderías pasando por prisiones, aeropuertos, autovías o centros de la tercera edad. Todo está en el punto de mira de la actividad privada. Es el único camino que puede hacer viable todos estos desarrollos. Poco a poco, el sector público va perdiendo el control de sectores antaño políticamente estratégicos.

¿Cómo se ha llegado a esta situación? A partir de 2007, según los cálculos que se manejan, España dejará de percibir aproximadamente 11.160 millones de euros procedentes de Bruselas, que antes se empleaban en el desarrollo de infraestructuras, sobre todo viarias. Esta situación ha provocado que la Administración busque nuevas fuentes de financiación dado que el problema es grave. Sólo hay que recordar que el Plan de Infraestructuras 2000-2007 elaborado por el anterior Gobierno preveía una aportación de los fondos europeos de 13.200 millones, lo que equivalía a un 22% del gasto total previsto.

El resto se repartía entre la iniciativa privada (12.000 millones de euros) y los agentes públicos, con unos 35.000 millones. Dentro de cuatro años todas estas cuentas ya no serán posibles. España pasará de ser receptor a proveedor de fondos. Según Bruselas, los presupuestos nacionales y de la Unión Europea no pueden hacer frente a las inversiones que necesita la red de transporte, especialmente viaria y por ferrocarril. La Administración europea calcula que los proyectos prioritarios necesitan una inversión de unos 600.000 millones de euros.

En este ambiente, las constructoras españolas se han ofrecido a ser una de las principales fuentes de financiación privada. De hecho, la CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) presentó el pasado mes de noviembre un plan a la ministra de Fomento, Magdalena Álvarez, que incluye una serie de 20 proyectos que la iniciativa privada está dispuesta a financiar, fundamentalmente de carreteras y ferrocarriles.

Entre los desarrollos más destacados de esta iniciativa está la creación de un trazado ferroviario dedicado al transporte de mercancías y gestionado por firmas privadas. En este caso tendrá que buscar su acomodo en la nueva estructura del sector ferroviario que entró en vigor el 1 de enero de 2005. En esa fecha se liberalizará el transporte nacional de mercancías y el Adif (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) gestionará tanto la red que ya existe como la de alta velocidad.

Será la propia ministra y el vicepresidente segundo, Pedro Solbes, quienes validen (o no) la propuesta. Aunque todo parece indicar que serán más que receptivos puesto que este último, por ejemplo, ya se ha mostrado "totalmente abierto" a la entrada de inversores privados en las infraestructuras del país. Así que, si damos por cierto que saldrá adelante esta iniciativa, habrá que preguntarse qué supone realmente.

Adiós a 11.160 millones de euros

Simplemente va a ser la piedra de encaje del nuevo Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte (PEIT) cuya duración puede ir hasta 2015. Es evidente que las empresas involucradas en este proyecto corren fuertes riesgos financieros. Entre otras razones, porque en España no ha existido tradición acerca de esta fórmula de gestionar las infraestructuras. Nunca la iniciativa privada había participado con tanta fuerza. No hay que olvidar que su papel básico es sustituir en la medida de lo posible a los fondos estructurales europeos. Y ese es el quid de todo este movimiento.

En la base de esta operación se encuentra la desaparición de las ayudas económicas procedentes de Europa. La Comisión Europea presentó el pasado 18 de noviembre su informe sobre la distribución de los fondos de cohesión durante el periodo 2007-2013. Pues bien, España es el país europeo que peor parado sale. Tanto es así que dejará de percibir, como hemos visto, 11.160 millones de euros. Un dinero que va fundamentalmente dirigido al desarrollo medioambiental y de infraestructuras de transporte.

Ante este problema, una de las soluciones que se están barajando es utilizar nuevas fórmulas de financiación para mantener las infraestructuras sin aumentar el nivel de endeudamiento. Unos caminos que, en la práctica, no son tan nuevos ya que países como el Reino Unido los han venido utilizando desde hace varios años.

Una de estas fórmulas es el conocido como PPI (promoción privada de infraestructuras). Detrás de este largo acrónimo en inglés se esconde una manera de financiar proyectos puestos en marcha por la iniciativa pública y privada pero con financiación (léase dinero) procedente de esta última. España sin duda tendrá que mirarse en el espejo del Reino Unido. En 2003, nada menos que 600 proyectos de obras públicas se financiaron total o parcialmente con capital privado, con un valor combinado de más de 40.000 millones de euros. Gran parte de este dinero ha ido a parar a hospitales. Se han llevado a término 11 proyectos y 13 están en construcción.

España no tiene otro remedio que utilizar esta fórmula si quiere encontrar financiación para sus proyectos públicos sobre todo en el sector sanitario, transportes y, por qué no, en educación. Ahora bien, la llegada de dinero privado exigirá unos cálculos de costes y plazos muchos más precisos que los que se vienen empleando en el sector público. Partidas que estén fuera de presupuesto o tiempos que se alargan pueden provocar auténticos descosidos en los balances de las empresas.

Otros modelos de financiación, en especial aplicables al pago de autopistas, de los que se está hablando mucho en los últimos tiempos, son el ya bastante popular peaje en sombra y el más desconocido método alemán. Este último supone simplemente que las obras no se pagan hasta que no están terminadas, lo que permite dar un respiro a las arcas públicas (algo muy útil en un país como Alemania). Sin embargo, a nadie se le escapa que este camino es tan sólo un diferir el pago. Más tarde o temprano hay que pagar. En el peaje en sombra, por el contrario, es el Estado el que paga a la empresa constructora un canon por cada automóvil que utiliza la autopista.

De Figueras a Perpiñán por PPI

Sea cual sea el método empleado, la verdad es que la realidad se abre paso. En España el trazado de alta velocidad entre Figueras y Perpiñán se construirá mediante el PPI. Se trata de un trazado de 44,8 kilómetros de longitud (incluyendo un túnel de 8,3 kilómetroS) que unirá las dos poblaciones y que tiene un presupuesto muy alto: 952 millones de euros. En este desarrollo participan tanto el Gobierno galo como el español.

Tras un primer intento fallido, la obra se ha adjudicado al consorcio TP Ferro constituido por las compañías Dragados, ACS y la firma francesa Eiffage. La línea estará operativa en 2009, será apta para la circulación de tráfico mixto de viajeros y mercancías y tendrá el ancho de vía europeo. La velocidad máxima de los trenes será de 300 km/h y la duración de la concesión es por 50 años.

El acuerdo con TP Ferro fija una subvención de 540 millones de euros abonables por décimas partes con carácter semestral, lo que representa un 56,7% del coste de la construcción. Por su parte el consorcio aportará 102,86 millones de euros al proyecto. Y es que el ferrocarril y sus diferentes versiones se han convertido en uno de los objetos de deseo de esta nueva fórmula de conseguir dinero. En Madrid, por ejemplo, se busca un camino similar en la financiación de los trenes ligeros, que recorrerán zonas del extrarradio de la capital como Pozuelo de Alarcón, Boadilla del Monte, Monte Carmelo o San Chinarro.

En el caso de las líneas que unen Pozuelo y Boadilla, el Gobierno regional, a través de la Consejería de Transportes e Infraestructuras, adjudicará por concurso tanto la construcción de la infraestructura como la gestión y explotación del servicio. La entrada de la iniciativa privada en estas nuevas líneas (que recorrerán 29,1 km y tendrán 39 paradas) servirá para no incrementar más el coste de la ampliación del metro, que extenderá su trazado más allá de los 72 km previstos inicialmente.

Dónde encontrar 4.000 millones para la M-30 madrileña

Otras ciudades españolas también están trabajando en esta misma dirección. Es el caso de Sevilla, donde en 2006 circulará el primer metro en régimen de concesión de España; un proyecto que está liderado por la Junta de Andalucía. Por su parte, Zaragoza ha reactivado su iniciativa de contar con un metro ligero que cubra el trayecto Norte-Sur de la ciudad.

Todavía hay muchas dudas sobre el proyecto (por ejemplo, respecto al tipo de vehículos); sin embargo, lo que está claro es que se gestionará en régimen de concesión. También están en marcha el tranvía de Alicante (en este caso se encuentra en fase de construcción a partir de un presupuesto de 500 millones de euros), el metro de Granada (en fase de proyecto al que se le ha asignado 208 millones) y el tranvía de Málaga (en periodo de licitación y que recibirá 374 millones de euros).

Una muestra tangible de esta nueva fórmula de concesiones que se está imponiendo en toda España la encontramos en la M-30. Esta vía de circunvalación de Madrid está inmersa en una ambiciosa iniciativa de reforma. No obstante, la obra (la joya de la corona del alcalde madrileño, Alberto Ruiz Gallardón) tiene un coste muy elevado: 4.000 millones de euros. Para ello el Ayuntamiento creará una empresa mixta en la que tengan cabida, por una parte, el consistorio y, por otra, una empresa privada escogida por el sistema de concurso público, que, por cierto, todavía no tiene fecha.

De momento, ACS, Sacyr, Ferrovial, Avertis y FCC ya han mostrado su interés por gestionar esta infraestructura. Evidentemente, la constructora que al final se haga con el desarrollo deberá aportar financiación para acometer las obras. En concreto, tendrá que abonar el dinero que precisa el consistorio para terminar de pagar las facturas de la licitación a lo largo de 2005, 2006 y 2007. Estamos hablando de unos 370 millones de euros, entre capital y deuda subordinada. Esta cantidad únicamente dará derecho al 20% de las acciones de la sociedad mixta.

¿Qué quiere decir esto? Pues que la constructora sólo tendrá el 20% de las acciones de la empresa de nueva creación. Por lo tanto el control y las decisiones siguen en manos del consistorio. Eso sí, la firma adjudicataria ganará directamente la conservación de toda la circunvalación durante 30 años. Aunque, para evitar la venta de la participación a un tercero por parte de la adjudicataria, el Ayuntamiento se reserva una opción de compra del 20% de los títulos y la concesión del mantenimiento de la M-30. Según explican en el Ayuntamiento de Madrid, "si no se hubiera creado una empresa mixta se podría haber adjudicado directamente a una concesionaria, algo que nos hubiera salido, como poco, por una cantidad superior a los 600 millones de euros". El ahorro es innegable.

Pero este enorme interés privado por gestionar desarrollos que antaño estaban en manos públicas no se detiene en metros, autopistas, líneas de ferrocarril u hospitales. "Las guarderías serán otro sector que la Administración va a dejar en manos de la iniciativa privada. La obligatoriedad de la enseñanza infantil producirá, por ejemplo, que los ayuntamientos cedan instalaciones para que empresas especializadas gestionen estos servicios. Se trata de una verdadera novedad de la que nadie había hablado hasta la fecha", revela un miembro de una de las principales constructoras españolas. "Tampoco hay que perder de vista a los puertos", continúa.

"El sistema que se está utilizando se basa en que la empresa financia la ampliación y, en contraprestación, le ceden una terminal para que se encargue de gestionar toda su logística. En una situación similar están las plantas de tratamiento de residuos (la compañía privada soporta el coste de la obra a cambio de gestionarla durante un periodo de tiempo), las incineradoras o las desaladoras".

Llegados a esta situación, no sería descabellado que esta visión mixta también se trasladara a los museos públicos. ¿Podríamos ver un Museo del Prado gestionado en parte por una compañía privada y el resto por la Administración? Hoy nos puede sonar la idea estrafalaria, pero quién iba a imaginar, por ejemplo, que esta corriente pseudoprivatizadora podría llegar a las guarderías; y sin embargo lo ha hecho.

Una ola que recorre también Europa

Esta situación no se da exclusivamente en España. La necesidad genera la virtud y muchos países europeos ya se han puesto manos a la obra. Francia tiene previsto abrir en los próximos cuatro años 18 nuevas prisiones. Todas estas instalaciones se gestionarán en régimen de concesiones. La iniciativa pública se encargará del servicio de comida, del entrenamiento de los funcionarios e incluso estará a su cargo el mantenimiento de todas las dependencias de los centros de internamiento.

La Administración únicamente se reservará las tareas de vigilancia. Según el Ministro de Justicia francés, Guy Garcin, este sistema costará por lo menos un 8% menos que si el Gobierno se hiciera cargo de la gestión. De hecho la iniciativa privada es la única forma posible de poder conseguir los 1,23 billones de euros que necesita para estas novedosas cárceles. "Si el experimento que estamos llevando a cabo actualmente sale bien, esperamos implantarlo en otros proyectos de infraestructuras", ha avanzado Guy Garcin al semanario Business Week.

De hecho los expertos avanzan que ya está aquí el nuevo capítulo dentro del sistema de concesiones que afectará a guarderías, aeropuertos, hospitales y autopistas de peaje. El camino emprendido hacia la iniciativa privada parece, pues, de un único sentido.

En Inglaterra desde el año 2000 ya se han establecido acuerdos entre Estado y empresa privada por valor de más de 18 billones de dólares. Todo esto ha supuesto que la Administración ponga en marcha nuevas regulaciones que se adapten a estas novedosas formas de afrontar las infraestructuras que necesita un país. Una dinámica similar están siguiendo Alemania, Francia o Italia. En cierta medida, las circunstancias obligan.

Con una eurozona que mantiene un crecimiento que apenas llega al 2%, los gobiernos están viendo como se reduce el dinero de sus arcas procedentes de los impuestos. ¿Consecuencia? No pueden afrontar proyectos públicos (como las infraestructuras) por sí mismos. Y si además a todo esto le sumamos que (al menos en teoría) el déficit público tiene que estar bajo control, según impone Bruselas, recurrir a las empresas privadas se convierte en una obligación.

Aunque en un principio existieran gobiernos, como el español, que ponían ciertos reparos a la financiación de los desarrollos públicos con dinero privado. Otros, por ejemplo el británico, han hecho números y se han dado cuenta de que dejar en manos de la iniciativa privada la construcción de infraestructuras resulta entre un 15 y un 20% más barato que dejarlo en manos públicas.

El sistema es sencillo. En el caso de las autopistas, los ingresos le llegan a la compañía privada a través de la explotación y mantenimiento de la carretera a lo largo de un periodo que suele estar entre los 20 y los 30 años. Las ganancias se consiguen cuando se cubre la inversión inicial más los costes de operación. Algunas empresas incluso se convierten en accionistas del proyecto que están desarrollando.

En Alemania (la actualmente oxidada locomotora de la economía europea) se ha llegado a una situación idéntica que en el resto del Viejo Continente. Algunos estudios sitúan en siete billones de euros el dinero que moverá el país germano en asociaciones con empresas privadas del sector de la construcción.

Mientras todo esto sucede, los proyectos de financiación mixta se multiplican por Europa. Veamos tres ejemplos. Holanda está construyendo una línea de tren de alta velocidad desde Ámsterdam a la frontera de Bélgica. Por su parte, Francia, además de las prisiones, está inmersa en desarrollos de hospitales mientras que Italia está haciendo lo propio con su anticuada (por decirlo de una manera benevolente) red de carreteras. En el caso del país transalpino las empresas españolas ya están tomando posiciones.