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Armonización de los procedimientos en las aduanas europeas

27/03/2014

La Unión Europea unificó los procedimientos en las aduanas de los Estados miembros en 1993, con la entrada en vigor del Código Aduanero Comunitario. En la práctica, incluso dentro de una misma aduana, el paso de algunas mercancías depende del criterio del inspector que toque en suerte. Por este motivo, la Comisión ha optado por la creación de grupos de trabajo para que sean los propios representantes de las aduanas los que traten de armonizar sus procesos. La Aduana Marítima de Barcelona ha sido escogida para representar a España en este proyecto.

El Código Aduanero Comunitario establece los mismos procedimientos para todos los Estados de la Unión. Sin embargo, alcanzar la convergencia no está resultando tarea fácil. Por este motivo, la dirección general de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea ha puesto en marcha un proyecto para alcanzar la convergencia real en los métodos empleados en las fronteras de los Quince.

Bajo el nombre de RALFH, cinco puertos del norte de Europa –Róterdam, Amberes, Le Havre, Felixstowe y Hamburgo– ya comparten desde hace un año y medio sus experiencias con vistas a lograr la armonización. Esta metodología también se ha puesto en práctica en el sur de Europa, donde los puertos de Barcelona, Marsella, Trieste, Leixoes y Pireo han creado un segundo grupo de trabajo.

Los administradores de las aduanas de los cinco enclaves del sur celebraron recientemente una reunión en Bruselas. En este encuentro asistieron a la presentación de un estudio comparativo de los parámetros que se utilizan en sus respectivos negociados. El informe ha sido elaborado por la Comisión a partir de la información aportada por los países que participan en el proyecto.

El responsable de la Aduana Marítima de Barcelona, Manuel Grávalos, afirma que el Código Aduanero se ha tomado como "punto de partida, pero no todos los puertos son iguales, y los que tienen carencias materiales a veces tienen que aplicar procedimientos sui generis". Para Grávalos la armonización que plantea el Ejecutivo comunitario ya está bien definida por el Código Aduanero. "Lo que ocurre –asegura– es que, dependiendo de las circunstancias de cada puerto (geográficas o de tipos de tráficos), cada uno puede aplicar algunos procedimientos distintos. Se trata de encontrar si hay diferencias importantes que motiven divergencias".

Aunque en los puertos del sur el proyecto tan sólo se encuentra en una primera fase de comparación de los datos aportados por los distintos países, el representante español tiene claro que existen puntos claves que diferencian el funcionamiento de las aduanas europeas. "En algunas –afirma Grávalos– se despacha los sábados por la mañana o incluso los domingos, según los presupuestos que dedica cada Estado. En otros casos pueden incluso establecer equipos que trabajan por la noche. Por supuesto, tener un servicio las 24 horas del día ya es motivo suficiente para que un barco prefiera ir a ese puerto".

Las aduanas españolas sólo funcionan a pleno rendimiento por las mañanas. Por las tardes suele haber un inspector de guardia, pero sólo despacha partidas urgentes, básicamente artículos perecederos. A las empresas importadoras y exportadoras les gustaría verlas abiertas toda la jornada, pero la falta de medios lo impide. Por el momento, en España se supera el obstáculo de los horarios mediante procedimientos telemáticos, que permiten tramitar declaraciones las 24 horas del día. De este modo, si la mercancía no debe pasar inspección, el operador puede prescindir de la aduana y continuar su curso.

Los usuarios argumentan que la actuación de los servicios aduaneros españoles provoca el desvío de tráficos hacia otros países de la UE. No obstante, en el caso del puerto catalán, en el informe que la Autoridad Portuaria de Barcelona (APB) emite sobre la calidad de sus servicios consta que sólo 0,39 días de los casi seis de estancia media que tienen los contenedores en el enclave son imputables a la aduana. "La realidad es que, muchas veces, todo depende de los costes y los medios que tiene un puerto para despachar con mayor o menor agilidad, porque los funcionarios aplicamos el mismo código a nivel europeo", concluye Grávalos.

Los agentes de Aduanas –que son los representantes legales de los importadores y los exportadores en las operaciones de despacho–, van más allá y señalan que, incluso dentro de una misma aduana, un producto puede o no pasar dependiendo del inspector que la revise.

La “leyenda” holandesa

Paradójicamente, el rigor con que supuestamente se aplican los controles en las aduanas juega en contra de su imagen. Los importadores aseguran que encuentran menos restricciones en países como Holanda, que tiene fama de poner menos trabas que España, Francia o Italia a los productos asiáticos que necesitan licencias especiales.

El administrador de la Aduana marítima de Barcelona discrepa de esta opinión, que califica de "leyenda". "Lo que ocurre –matiza– es que Róterdam está perfectamente organizado y cuenta con los medios ideales para despachar, algo que en los puertos del sur no existe. Hay que tener en cuenta que los cinco puertos del norte que forman el RALFH representan el 70% del movimiento portuario de toda Europa ".

Con independencia de quién sea más o menos permisivo, lo cierto es que entre los agentes de Aduanas se comenta que en el mercado europeo, incluido España, se pueden adquirir todo el año productos de importación que tienen un cupo máximo anual bastante restringido.

Escáner para contenedores

El grupo de los cinco puertos del norte agrupados en el RALFH se encuentra en una fase bastante avanzada del proyecto. Tras el intercambio de información, se ha procedido a realizar visitas a las distintas instalaciones. Una de las primeras cuestiones que se han tratado a fondo es el uso que los enclaves portuarios hacen de los escáner de rayos X para contenedores (una herramienta que los puertos españoles no poseen).

Los responsables aduaneros destacan las bondades de este sistema de inspección. Ian Minter, jefe del equipo de escáner del puerto británico de Felixstowe, califica de "impresionantes" los resultados obtenidos. La máquina se instaló allí en enero de 2001 y, tras un periodo de adaptación, ha permitido detectar ya 40 millones de cigarrillos de contrabando, lo que ha supuesto unos ingresos "extras" para la Hacienda Pública de diez millones de euros.

"Algunos descubrimientos –afirma Minter– se hicieron en partidas muy difíciles que habrían supuesto horas de búsqueda para los inspectores". Felixstowe utiliza el escáner 24 horas al día, siete días a la semana, y su responsable afirma que, sólo con los ingresos que ha proporcionado la intercepción de cargas clandestinas, el detector "se ha pagado por sí mismo".

En el puerto de Róterdam, que en 1999 invirtió 12,5 millones de euros en un escáner, pasaron por el detector 48.500 contenedores entre mayo de 1999 y abril de 2001. Cigarrillos, vino y drogas, fueron algunas de las mercancías que se interceptaron cuando intentaban introducirse en el país de forma irregular. Resultados parecidos se han obtenido en Hamburgo o Le Havre.

Este puerto francés fue el primero en Europa que instaló un escáner para contenedores. Fue en 1996, y los primeros descubrimientos de cigarrillos de contrabando fueron inmediatos, así como los de narcóticos y de vehículos robados. Amberes, que por el momento es el único de los puertos RALFH que no cuenta con escáner, recibirá esta primavera un detector móvil de rayos X, y ya cuenta con planes para instalar uno fijo.

La Comisión Europea ha recabado opiniones entre los operadores económicos vinculados a los puertos que están llevando a cabo la iniciativa RALFH. Todos coinciden en que, a pesar de que los Quince ya comparten un código aduanero, "a menudo el negocio reporta diferencias en los métodos que son vistas puramente como una distorsión de la competencia (...) Por eso es bueno que una iniciativa como RALFH las armonice, de modo que la decisión de los operadores se tome sólo por cuestiones económicas y no administrativas".

No obstante, los usuarios demandan que cualquier medida que se tome al respecto se haga causando los mínimos inconvenientes al tránsito de las mercancías. "La rapidez en la inspección es esencial", señala Deltalinqs, la organización que mira por los intereses de la industria en el puerto de Róterdam. También se ha recogido a título personal la opinión de la naviera angloholandesa P&O Nedlloyd, que se felicita por la creación del grupo RALFH, "que intenta descubrir y solventar las diferencias todavía existentes entre los puertos implicados, así como reducir el riesgo de fraude".

Procedimiento NCTS

Otra iniciativa de la Comisión Europea para mejorar el despacho aduanero es la adopción de la solución NCTS (New Computerised Transit System) para las mercancías en tránsito dentro de la UE. Mediante este software se conectan los sistemas informáticos de las administraciones aduaneras, de manera que, cuando la mercancía llega a su destino, se liberan de forma automática las garantías sobre la misma con un simple mensaje telemático que confirma a la aduana de origen que la carga ha llegado.

España ha sido pionera en la puesta en marcha de este sistema que permite prescindir de los documentos de acompañamiento de la carga (que debían devolverse posteriormente a la aduana de origen). Actualmente, el NCTS sólo funciona al cien por cien en nuestro país y en Noruega, mientras que ya se ha puesto en marcha en Suiza, Alemania, Italia, Holanda y la República Checa.

Armonización interna

La elección de la Aduana Marítima del puerto de Barcelona para representar a España en el proyecto europeo de armonización de procedimientos no es casual. La capital catalana es, con diferencia, la plaza que más agentes de Aduanas tiene en nuestro país (147). Además, la Autoridad Portuaria de Barcelona (APB) es una de las impulsoras de Cominport, la comisión interministerial que trabaja para coordinar a los distintos ministerios implicados en el despacho aduanero de los enclaves portuarios españoles.

Esta comisión, en la que además de todos los puertos están representados los operadores económicos y los organismos implicados en el despacho de mercancías, aboga por la reducción y unificación de controles y pide la ampliación de los horarios de inspección de la carga, así como la creación de más laboratorios de análisis y de instalaciones para la destrucción de residuos.

Entre otras cuestiones, los puertos españoles de interés general pretenden que el sistema de filtros implantado en las aduanas, el socorrido semáforo, se instale también en los Puntos de Inspección Fronteriza (PIF). La propuesta plantea que los servicios de inspección de sanidad animal y vegetal, así como los Soivres (donde se realiza el control de etiquetajes), tengan un soporte telemático que permita la comunicación directa entre la aduana y los servicios de inspección. Esta metodología permitiría eliminar el desplazamiento físico del agente de Aduanas entre las dos administraciones y, por tanto, reducir el tiempo de inmovilización de la mercancía.

En 1997, el puerto de Barcelona ya hizo una propuesta para instalar un ordenador único en la aduana, que incluyera los filtros de los servicios de inspección y evitara desplazamientos innecesarios. La plataforma electrónica del ente público Puertos del Estado (Portel) descarta por el momento instaurar el ordenador único, pero a partir de la proposición del enclave catalán (y del puerto de Valencia) apoya el proyecto de creación de una especie de ventanilla virtual a través de la cual se comparta información. Los puertos quieren que la propuesta sea global e incluya a los aeropuertos.

La mejora del servicio en los PIF es una de las asignaturas pendientes en el despacho de aduanas. La falta de recursos humanos es uno de los lastres más importantes, ya que en los últimos años no se consiguen cubrir algunas vacantes de inspectores. Las quejas por este servicio proceden, en su mayor parte, de los transportistas, que con las colas que se forman en los PIF pueden tardar horas entre que entran con el documento de Levante en la mano y obtienen el certificado que les permite iniciar el viaje.

Lo que parece más complicado es que, en el despacho aduanero, que implica a los Ministerios de Hacienda (a través de la Agencia tributaria y el departamento de Aduanas), Economía, Sanidad, Agricultura y Pesca, Exteriores e Industria, puedan hacerse los trámites en una ventanilla única que permita el trato con los distintos gabinetes.

Club selecto

El agente de Aduanas es el representante legal de los importadores y exportadores ante las autoridades aduaneras. Del mismo modo que un consignatario se hace cargo del barco que llega a un puerto y el transitario gestiona la carga que transporta, el agente de Aduanas se ocupa de todos los trámites que implica el despacho fronterizo de esa mercancía. Se trata de un título individual, que faculta a una persona física y no a una empresa, por lo que cualquiera de sus colaboradores sólo puede firmar por poderes.

Este colectivo es muy reducido (hasta hace 50 años, el título se heredaba), y no se convocan oposiciones con demasiada frecuencia. En su labor diaria, el agente recibe la documentación del cliente (factura comercial, lista de contenidos (packaging list), certificados de origen, conocimiento de embarque (bill of lading) y se encarga de preparar el DUA (Documento Único Aduanero) para despachar la mercancía.

En el DUA figuran todos los datos del expedidor y del destinatario de los bultos, así como el cálculo de los tributos (aranceles e IVA) que hay que abonar. El pago puede hacerse efectivo en el momento de presentar la declaración o bien aplazarlo durante 30 días. Durante ese aplazamiento, el agente de Aduanas también ejerce de avalista. En otras ocasiones, sin embargo, es el propio importador quien ofrece el aval, con lo que el agente sólo trabaja a cuenta del importador, sin responsabilidad con respecto al pago de tributos.

Los agentes están en la actualidad conectados telemáticamente con la aduana, con lo que aproximadamente el 60% del papeleo se tramita vía EDI (Electronic Data Interchange). Con esta metodología, los documentos originales quedan custodiados en las oficinas del agente. El control físico de esas credenciales almacenadas durante todo el año lo realizan a posteriori inspectores que se desplazan para comprobar las declaraciones.

En el caso de la aduana marítima, los trámites se inician en cuanto el barco llega a puerto. Si la mercancía viene contenerizada se puede realizar inmediatamente el despacho y en 24 o 48 horas la carga ya está dispuesta para salir hacia su destino final. Pero las diligencias pueden llevar más tiempo si los bultos precisan la inspección de algún servicio sanitario, ya que hasta que Sanidad no tiene hechos los análisis pertinentes no expide el certificado necesario para despachar.

En los productos de origen animal, por ejemplo, el Levante (documento necesario para que la Guardia Civil permita al transportista sacar la mercancía del muelle, el aeropuerto o el depósito franco) está condicionado a la conformidad de los servicios del Punto de Inspección Fronteriza (PIF).

El semáforo

Las declaraciones tramitadas a través de la Red van directamente al ordenador central del departamento de Aduanas de la Agencia Tributaria. La respuesta de Madrid, que llega mediante el mismo sistema electrónico, filtra las partidas con un sistema conocido como el semáforo, que señala el circuito que deberá seguir la mercancía:
 

  • El canal verde indica que el despacho es automático y no hace falta que lo firme la aduana (dispensa de firma). Es el procedimiento más corto y sólo incluye dos de las cuatro hojas que normalmente constan en un DUA: una se envía al exportador y la otra sirve de Levante.
  • El canal naranja señala que la aduana quiere llevar a cabo una inspección de los documentos que acompañan a la mercancía. En este supuesto sí que es necesario llevar físicamente toda la documentación, tal y como se hacía antes de la introducción de los intercambios electrónicos de información.
  • El canal rojo advierte de la necesidad de realizar un reconocimiento físico de la mercancía. Implica poner el contenedor en la zona de despacho que todas las terminales portuarias deben tener habilitada. Un inspector acompaña entonces al agente de Aduanas a realizar el examen de la carga. Si el primero da su conformidad, firma el Levante y el contenedor continúa su curso.
     

La mayor parte de la mercancía pasa por el circuito verde. Pero el sistema informático de la central de Madrid marca de forma aleatoria un tanto por ciento de contenedores que deben someterse a un control específico. Las importaciones que deben ir acompañadas de documentación especial (licencias de importación o ficha sanitaria, por ejemplo) van por defecto por el canal naranja, ya que es la única forma de comprobar que el documento viaja adjunto.

Igualmente acostumbran a pasar por el circuito naranja ciertos productos como el acero. La Unión Europea tiene acuerdos con los países del este –grandes productores de esta materia– por los cuales se lleva a cabo un control estricto de las importaciones referentes a este sector. El acero lleva siempre un documento de vigilancia comunitario que expresa la conformidad de Bruselas a esa importación.

Por último, suelen ir directamente al canal rojo los productos que se han exportado temporalmente al extranjero y son devueltos por cualquier circunstancia, ya sea porque debían pasar por algún proceso de manipulación en otro país, o bien porque presentaban alguna tara o defecto. En estos casos la aduana debe comprobar que se retorna exactamente aquello que salió del país.

Obligaciones y sanciones

"Algunos creen que la aduana es como El Corte Inglés, que entras con el carro de la compra, coges lo que quieres, pagas, y te vas. Pero no se trata de poner un sello; a veces puedes tardar dos o tres días en hacer un despacho". Con esta claridad se expresa Eduard Daunis, de la oficina del agente de Adunas Raimundo Daunis To, quien a renglón seguido justifica su afirmación: "Hay quien viene a verte y aún no se ha sacado ni el IAE ni los documentos que necesita para operar como importador".

En referencia a los problemas que surgen con algunos importadores que se enfadan cuando la aduana para un contenedor de mercancías para realizar una inspección física, Daunis asegura que "

Las responsabilidades que resultan de una anomalía descubierta en la carga transportada son exclusivas del importador. Así, desde la oficina de Raimundo Daunis se asegura que "la obligación de declarar bien es del importador. El agente es el representante legal del contenedor delante de la aduana, pero él sólo ha visto una documentación. Si en ella pone que hay camisas y luego encu"entran cualquier otra cosa...

A pesar de ello, cualquier irregularidad en la aduana va acompañada de una sanción. Y la multa se la ponen al agente de Aduanas, que es el encargado de hacer que el importador la pague posteriormente. Sin embargo, Daunis asegura que los dolores de cabeza por problemas de este tipo no son habituales.

Fuente: Daniel Martínez