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Liberalización ferroviaria

10/10/2003

El Gobierno, siguiendo las directrices comunitarias sobre la apertura de los corredores ferroviarios transnacionales de mercancías, ha aprobado el Proyecto de Ley del Sector Ferroviario.

Este panorama coincide en España con el desarrollo del plan de infraestructuras que dedica al tren 40.000 millones de euros para el periodo 2000-2010 (sobre todo en la red de alta velocidad) y la vocación liberalizadora del Gobierno, que ha optado por profundizar en los planes de Bruselas y abrir a la competencia todo el mercado interior de carga a través de una ley que se prevé en vigor en la primavera de 2004.

Con el fin de esclarecer el avance de la situación, el grupo Recoletos organizó, antes del verano pasado, unas jornadas en las que se explicó cómo se están preparando ante la liberalización ferroviaria el Gobierno, los fabricantes y los prestadores de servicios.

Además, se analizaron las características de la nueva normativa y se mostraron los avances que en este ámbito están teniendo lugar en otros países europeos como el Reino Unido, Italia, Francia, Alemania o Suecia.

Es evidente que esta ley, actualmente en trámite parlamentario, romperá el monopolio de Renfe y abrirá el mercado a los operadores privados tanto nacionales como internacionales. Continental-Rail, Alsa-rail, Transfesa o el grupo FCC-Connex están muy interesados.

Para Benigno Blanco, secretario de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento, la liberalización "“no se está llevando a cabo en un entorno de crisis sino en un ámbito de crecimiento y de creación de empleo. Principalmente, se crearán más puestos de trabajo y se mejorará la calidad del servicio”".
 

La normativa

De acercar el contenido de la ley al empresariado se hizo cargo José Manuel Villar Uribarri, socio de Villar Arregui Abogados y abogado del Estado en excedencia, que durante las jornadas explicó el marco normativo del nuevo modelo. “"Nos encontramos ante un mercado emergente con unas grandes posibilidades de desarrollo"”, dijo para empezar.

El objetivo de la nueva ley es especialmente el de alcanzar un mayor grado de competitividad frente a otros modos alternativos de transporte, reduciendo la siniestralidad, el consumo energético y los daños ambientales. Se trata de adaptar la normativa española que hace referencia al transporte ferroviario a las directivas comunitarias.

Es decir, se ha determinado la separación de la Administración frente a las infraestructuras de explotación de servicios; la creación del administrador de infraestructuras y del regulador ferroviario; el saneamiento financiero del sector y la autonomía de gestión de los operadores; el establecimiento de cánones por el uso de la infraestructura; y la obligación de las empresas ferroviarias de contar con licencia y certificado de seguridad para poder operar.

"“En definitiva, la liberalización del transporte ferroviario es un proceso por etapas, dando prioridad al transporte internacional de mercancías, que tendrá que abrirse a la competencia el presente año 2003”", puntualizó José Manuel Villar.

Antes de entrar más en detalle, cabe señalar la aparición del ADIF (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias), una entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Fomento que resultará de la transformación de Renfe y de la integración del GIF (Gestor de Infraestructuras Ferroviarias).

Tal y como establece este proyecto de ley, el ADIF tiene el deber de elaborar la Declaración sobre la red, un documento en el que se expondrán las características de la infraestructura puesta a disposición de las empresas del sector e informará de la capacidad de cada tramo de la red y de las condiciones de acceso a la misma.

En él también se detallarán las normas generales, plazos, procedimientos y criterios estipulados en relación con la adjudicación de capacidad y los cánones y principios de tarificación que deban aplicarse a los diferentes servicios que presten las empresas.

Por otro lado, la adjudicación de capacidad de infraestructura supone la asignación, por parte del ADIF, de aquellas franjas horarias, definidas en la Declaración sobre la red, a los correspondientes candidatos con el fin de que un tren pueda circular entre dos puntos durante un periodo de tiempo definido.

Estas solicitudes, aclaró Villar, “"podrán ser presentadas por aquellas compañías que previamente hayan obtenido una licencia de empresa ferroviaria y asimismo por las agrupaciones internacionales que constituyan dichas sociedades. Igualmente, podrán solicitarlas los agentes de transporte, cargadores y operadores de transporte combinado que, sin tener la consideración de empresas ferroviarias, estén interesados en la explotación del servicio"”.

Para obtener la licencia de empresa ferroviaria, dichas compañías tendrán que cumplir unos requisitos: ser una sociedad anónima y tener capacidad financiera, competencia profesional de su personal directivo y técnico y cobertura de responsabilidad civil.

Éstas, a su vez, habrán de solicitar el certificado de seguridad, que establece las condiciones a cumplir en materia de gestión de la seguridad, de personal de conducción y acompañamiento y de material rodante, así como de cualquier otra disciplina que se determine reglamentariamente.

Las empresas ferroviarias se convierten en un agente del sector junto con la Administración general del Estado a través del Ministerio de Fomento, el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) y el comité de regulación ferroviaria. Este último, puntualizó Villar, “"tendrá la función de salvaguardar la pluralidad de la oferta en la prestación de los servicios y velar por su prestación en condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias"”.

El comité también se hará cargo de garantizar la igualdad entre entidades públicas y privadas en las condiciones de acceso al mercado de los referidos servicios y de resolver los conflictos entre el administrador de infraestructuras ferroviarias y las compañías del sector en materia y uso del certificado de seguridad y de cumplimiento de las obligaciones que éste comporte.

Del mismo modo, se asegurará de que se apliquen los criterios contenidos en las Declaraciones sobre la red, los procedimientos de adjudicación de capacidades y de cuantía, al igual que la estructura o aplicación de las tarifas que se les exijan o puedan exigírseles.
 

Los actores

En este proceso de cambio Renfe y GIF tienen mucho que hacer y que decir, puesto que son las entidades que más se están transformando y reforzando su estructura empresarial para enfrentarse a la liberalización nacional y europea del ferrocarril.

Tal y como subrayó en el transcurso de las jornadas Miguel Corsini, presidente de Renfe, el escenario del mercado del transporte ferroviario de mercancías se caracteriza “"por la congestión de las carreteras y la especialización de redes que paulatinamente hará posible el plan de infraestructuras. A su vez, el aumento del comercio en la UE ampliada y las nuevas formas de gestión, con mayor cooperación intermodal y desarrollo en la cadena de valor logística, deben incrementar la cuota de mercado.

Por otra parte, según Miguel Corsini, la compañía tiene que hacer frente con éxito a dos retos. El primero: “"Prepararnos para que la segregación prevista pueda desarrollarse con la mayor rapidez y eficacia, trasladando a las dos entidades, ADIF y Renfe-Operadora, toda nuestra capacidad de gestión, de forma sistemática y ordenada y de manera que los recursos humanos, el primer activo de la actual Renfe, se encuentren en los nuevos marcos organizativos y de gestión en los que puedan desplegar todas sus potencialidades"”.

En cuanto al segundo reto, “cada negocio de la actual Renfe debe ser competitivo en calidad y en costes con los potenciales nuevos entrantes”, comentó Corsini. La organización de la compañía ha ido evolucionando hacia una descentralización de la tracción quedando como unidades de negocio las operadoras de transporte (Cercanías, Regionales, Alta Velocidad y Grandes Líneas, Cargas y Transporte Combinado); el mantenimiento integral de trenes (provee servicios de mantenimiento a las anteriores); las estaciones, patrimonio y urbanismo y telecomunicaciones comerciales; la circulación, mantenimiento de infraestructura y coordinación de inversiones; y, por último, los servicios informáticos. Las nuevas entidades ADIF y Renfe-Operadora incorporarán estas divisiones.

Durante los últimos años, constató Corsini, "“hemos dedicado mucho esfuerzo a aumentar nuestra productividad con la mejora de las capacidades individuales, el establecimiento de una organización orientada al cliente, la incorporación sistemática de nuevas tecnologías en los procesos de producción y un marco de negociación colectiva encaminado a la superación de la rigidez histórica en la organización del trabajo, con la cooperación de las organizaciones sindicales”".

"Como resultado de todas estas acciones -añadió- “la evolución económica en los últimos años nos permite enfrentarnos a la competencia que pueda aparecer”". A su vez, la integración de Renfe y GIF y la segregación de las actividades de transporte de Renfe en Renfe-Operadora "“requiere todavía el empleo de mucho esfuerzo e inteligencia para adecuarse al nuevo escenario, pero estamos en disposición de afrontar este cambio trascendental porque nos hemos preparado durante los últimos años"”.

Además, puntualizó Corsini, “"desde la perspectiva económica, el sistema aumentará su transparencia. En definitiva, mi visión de cara al futuro, sin minimizar los retos a los que debemos hacer frente, es optimista. Tenemos un mercado potencial importante y una misión que cumplir en el transporte, aunque en este proceso debemos ser muy exigentes con nosotros mismos"”.

Por su parte, Ramón Escribano, presidente del GIF, expuso el papel que el Gobierno ha asignado a la entidad: la construcción de más de 7.200 km de la red de alta velocidad "“al mínimo coste y con las máximas prestaciones en materia de calidad, fiabilidad y seguridad”", comentó. Hasta la fecha le han sido encomendados 2.935 km en distintos corredores. En estos proyectos la velocidad no es un objetivo en sí mismo sino un medio para competir con otros modos.

Igualmente, hasta la entrada en vigor de la nueva ley, “"hemos asumido la posterior administración de estas líneas, garantizando desde un primer momento la necesaria independencia ante el proceso de liberalización del sector”", dijo Ramón Escribano en su intervención.

También incidió en el proceso de adecuación de la estructura de GIF, “"en el que se está teniendo en cuenta la futura fusión en ADIF con la parte de infraestructura de Renfe, acercando criterios y buscando una progresiva convergencia de ambas organizaciones. Esto es necesario para evitar un sobredimensionamiento de plantillas que lastraría gravemente la competitividad de nuestros clientes (los operadores) y, en definitiva, la del ferrocarril en su conjunto”".

Esta transformación del entorno también está influyendo en los fabricantes de sistemas ferroviarios (alimentación eléctrica, sistema de seguridad y material rodante). Para Antonio Oporto, presidente de Alstom, en primer lugar hay que tener en cuenta algunas características de esta industria, como el reducido tamaño de las series de productos y sistemas, es decir, “"los coches se diseñan y se fabrican por millones, los aviones por miles y los trenes por decenas y a veces por centenas"”; se trata de una industria de proyecto y no de producto en la que la fase experimental y de pruebas antes del lanzamiento de la operación es fundamental.

En opinión de Antonio Oporto, "“liberalizar significa desregular lo regulado para que el aumento de la libertad económica y empresarial cumpla un objetivo social, es decir, el transporte de más pasajeros y más mercancías por España en mejores condiciones”". También aseguró estar absolutamente convencido del éxito de la apertura a la competencia, al igual que Eduardo Montes, presidente de Siemens.

Según palabras de Montes, cuando se liberaliza aumenta la demanda lo que es bueno para los fabricantes. No obstante, "“debemos tomar ejemplo de la liberalización de las telecomunicaciones, porque plantea unas importantes similitudes con el sector del ferrocarril; había grandes expectativas y se pensaba que cuanto mayor número de operadores convivieran habría más mercado”. A lo que añadió, “a la hora de la verdad hoy permanecen dos operadores de red fija y tres de red móvil”".

Con la liberalización aumenta el mercado pero también se incrementan las dificultades para los fabricantes sobre los que se ejerce una mayor presión en cuanto a precios y financiación. El presidente de Siemens aconsejó, además, que en este proceso cada actor se dedique realmente a aquello que sabe hacer. “

"El fabricante sabe investigar, producir y suministrar con fiabilidad, disponibilidad y calidad. Es evidente que en un entorno liberalizado puede acceder a aquellas partes de la cadena de valor que teóricamente más beneficio le van a repercutir, existiendo incluso la posibilidad de convertirse en operador. Pero esto no ha ocurrido en el sector de las telecomunicaciones ni tampoco sucederá en el caso que nos ocupa”", destacó el presidente.

Del mismo modo, defendió que es fundamental la existencia de un ente regulador que asegure el cumplimiento de las normativas de seguridad, la valoración de productos y sistemas y la coordinación de la explotación y de todo el conjunto. Además, añadió, en los nuevos proyectos será fundamental compartir costes, la agrupación y la firma de acuerdos con otros fabricantes.

De la clausura del encuentro se hizo cargo Francisco Álvarez-Cascos, ministro de Fomento, que tal y como recordó: “"El ferrocarril se había convertido en las últimas décadas del siglo XX en un medio de transporte obsoleto, abocado a la desaparición en Europa”". También es el último de los modos del continente gestionado bajo la fórmula del monopolio.

Sin embargo, el Plan de Infraestructuras de Transportes 2002-2007 situó a esta modalidad a la cabeza del esfuerzo inversor “"con una previsión en el horizonte del plan 2000-2010 de 40.496 millones de euros, que suponen casi el 40% de los presupuestos totales del Estado”", notificó el titular de Fomento.

Por su parte, la apertura a la competencia del ferrocarril “es "la condición necesaria para su modernización"”. Esta competencia debe darse entre los distintos operadores para la prestación de servicios y también entre los modos de transporte de forma que entren en funcionamiento las cadenas multimodales.

El objetivo es "“garantizar un sistema común de transporte ferroviario en el territorio español, mantener la unidad de mercado y participar en el desarrollo de la política común europea de transporte ferroviario, favoreciendo la interconexión de las redes y la interoperabilidad y la intermodalidad de los servicios de transporte"”, matizó Álvarez-Cascos.

En su comparecencia además dejó entrever que la voluntad política del Gobierno galo para promover infraestructuras como la permeabilización de los Pirineos a través de la vía férrea era más bien escasa. El pronóstico no se hizo esperar. Al día siguiente de celebrarse la jornada salió a la luz pública un informe elaborado por la Comunidad Europea (Informe Van Miert) que relega a un segundo plano el enlace ferroviario pretendido por el Ejecutivo español, postergando su desarrollo para 2020.

En el informe se priorizan otras líneas como la de Lyon (Francia) y Liubliana (Eslovenia); la de Danzig (Polonia) a Brno (República Checa); o la que une París y Bratislava (Eslovaquia) para antes de 2010. De momento, la negativa comunitaria ha servido para que ambos países intensifiquen sus relaciones bilaterales, como lo demuestra la reciente cumbre mantenida entre Cascos y su homólogo Gilles de Robien, en julio pasado en París en el marco del XX Seminario Interministerial Franco-Español.

Además de la adjudicación del segundo concurso público para la construcción de la línea del Tren de Alta Velocidad (vertiente mediterránea) entre Figueras y Perpiñán —la primera licitación para las obras de dicho tramo fue suspendida "por cuestiones de procedimiento", aseguró el ministro galo—, ambos Ejecutivos acordaron definir, en la próxima cumbre bilateral que se celebrará en noviembre, la fórmula jurídica adecuada y el trazado de la vía ferroviaria del eje atlántico, también conocida como Vitoria-Dax (Francia).

Entre tanto, España ha abogado por impulsar las denominadas “autopistas del mar” —contempladas como prioritarias en el informe—, que fomentan otras alternativas al tren como el Short Sea Shipping (transporte marítimo de corta distancia).

Para concluir su intervención, el ministro invitó a todas las empresas relacionadas con el mundo del transporte a participar “"en esta apasionante aventura de construir un nuevo mercado de transporte ferroviario en un marco de competencia. Un mercado que además aportará a las empresas que se enfrenten a este reto la ventaja de ser pioneras para competir en España y adquirir experiencia para competir con ventaja fuera de nuestras fronteras. Es por tanto la hora del transporte ferroviario.
 

El escenario

La reforma del sector ferroviario en Europa se inició hace una década y a diferentes velocidades en cada uno de los países. Del repaso a cada uno de ellos, durante el evento organizado por el grupo Recoletos, se hizo cargo Mercedes Mostajo Veiga, vicepresidenta de la consultora Booz Allen Hamilton.

En Alemania, con la regularización del sistema ferroviario, los anteriores monopolios estatales DB y DR se unieron para formar Deutsche Bahn AG, un holding propiedad del Gobierno, que a la vez que se le liberaba de sus deudas pasaba a ser gestionado como una empresa privada.

La separación de las infraestructuras de las operaciones se llevó a cabo en términos organizativos, legales y contables yendo más allá de las directivas europeas. DB Netz AG ha creado las condiciones para permitir el acceso a la red a operadores privados en base a un marco estable, lo que ha desarrollado fuertemente la competencia en el segmento de mercancías.

En cuanto a Suecia, fue pionera en Europa en 1988 con la liberalización del sector. Banverket, la empresa de infraestructura ferroviaria y de administración del tráfico es totalmente independiente del antiguo monopolio (SJ/Green Cargo). Hoy, el marco regulador sueco también va más allá de las directivas europeas y en el ámbito de las mercancías existe libre acceso desde 1996 a operadores establecidos en el país, pero Green Cargo mantiene todavía alrededor de un 54% de la cuota de mercado.

El Reino Unido posee el ferrocarril más liberalizado de Europa. La separación completa entre las operaciones y la gestión de las infraestructuras se realizó en 1996 como resultado de la privatización de Railtrack, que se hizo responsable del mantenimiento, renovación y desarrollo de la red. En octubre de 2002 este control volvió a manos públicas cuando NetworkRail (la red nacional de ferrocarriles) tomó el control sobre Railtrack.

Los operadores privados llegan a “acuerdos de acceso” (supervisados por la oficina reguladora de ferrocarriles) con Railtrack y las tarifas, fijadas a cinco años, tienen un componente variable y otro fijo. También cabe destacar que los servicios de carga están en manos de cinco operadores privados.

Por su parte, “"Francia se está abriendo a la libre competencia de forma un tanto lenta”", comentó Mercedes Mostajo. Ya se ha separado la gestión de las infraestructuras de las operaciones de transporte: RFF (Réseau Ferre de France) es responsable de la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura nacional y SCNF (Société National des Chemins de Fer Français) es el proveedor público de transporte de pasajeros y de carga. "“Sin embargo" —añadió—, "en la práctica la gestión de la red es llevada a cabo por SCNF, como contratista de RFF, que paga unas tarifas por el uso de la infraestructura"”.

En lo que concierne a Italia, “"el Gobierno ha colocado ya los cimientos para la liberalización, pero todavía persisten barreras a la competencia”", dijo Mostajo. El operador público es Trenitalia, el organismo gestor de la red es RFI, el regulador de certificados de seguridad es CESIFER y la ordenación del mercado le corresponde al Ministerio de Transporte. En el país, aquellos operadores con una licencia extendida tienen la opción de ofrecer sus servicios en todos los segmentos del mercado, siempre que exista capacidad. “"En teoría, toda la red y segmentos están abiertos a la competencia”", puntualizó.

Para concluir, Mercedes Mostajo habló del caso español: “"Se está avanzando en la liberalización del mercado. La competencia es prácticamente nula y a corto plazo sólo se prevé la liberalización de mercancías en la red transeuropea"”.


La liberalización ferroviaria en Europa

Reino Unido:
- Es el ferrocarril más liberalizado de Europa.
- El transporte lo realizan exclusivamente empresas privadas.
- La gestión de la red ferroviaria volvió a manos públicas en 2002.

Francia:
- La liberalización va con retraso.
- SCNF es el único proveedor de transporte de pasajeros.
- RFF es un organismo independiente que gestiona la infraestructura.

España:
- Se acaban de implantar las directivas europeas a través del nuevo modelo ferroviario en España.
- La competencia interna casi no existe.

Suecia:
- La liberalización se inicia en 1988.
- El marco sueco va más allá de las directivas europeas.
- Hay una fuerte presencia y cuota de operadores privados.

Alemania:
- El mercado está ampliamente liberalizado.
- DB AG es un holding propiedad del Gobierno que regula el proceso de liberalización.
- En el transporte de mercancías la competencia es muy intensa.

Italia:
- Hoy, las condiciones para la entrada de operadores privados son suficientes.
- Sin embargo, el acceso a la red, en la práctica, todavía es difícil.